Una politica urbana per un nuovo sviluppo delle città di Paolo Testa e Marta Leonori

Cittalia pubblica in anteprima l’introduzione di “La città oltre lo sprawl – Rendita, consumo di suolo e politiche urbane ai tempi della crisi”.

“Governare le città è un cimento di complessità crescente. Già all’inizio di questo secolo alcuni autori parlavano di “metropoli ingovernabili” per via della mutazione delle traiettorie dello sviluppo urbano in una direzione non sempre virtuosa. I confini della città sempre meno coincidono con i confini delle istituzioni. L’inadeguatezza degli strumenti urbanistici a disposizione, il crescente peso della rendita nell’economia urbana, la crisi del mercato immobiliare, la diffusione dell’invenduto a fronte di un fabbisogno abitativo crescente hanno pongono oggi tanto i governi delle città quanto il governo nazionale di fronte all’alternativa tra il mutamento delle proprie politiche e, appunto, l’ingovernabilità.

I modelli di crescita urbana esperiti nel corso del secondo dopoguerra sono ormai giunti a esaurimento. L’urbanistica della zonizzazione propria del modello keynesiano di sviluppo urbano, con l’espansione della “città pubblica” attraverso la diffusione dell’edilizia popolare, si è da tempo scontrata con l’insostenibilità del consumo di risorse economiche e naturali. Né il modello della città come “macchina per la crescita”, subentrato con l’affermazione nel corso dell’ultimo trentennio di un paradigma neoliberale nelle politiche urbane, sembra aver conosciuto sorte migliore. Ancora una volta la realtà ha portato in evidenza l’insostenibilità di un modello basato su ipotesi di crescita infinita e di costante consumo di suolo e di risorse economiche generate attraverso l’indebitamento diffuso.

Il modello della città come “macchina per la crescita” ha determinato processi di urban sprawling, deprivazione di risorse naturali, esternalità negative, fenomeni di disagio e domanda di servizi pubblici, che oggi pongono i governi locali di fronte a nuove sfide in un contesto di carenza di risorse. Tra queste appare urgente quella di definire un nuovo modello di sviluppo urbano virtuoso e consapevole della limitatezza delle risorse. Un modello che per essere perseguito ha bisogno di una politica urbana coerente e organica formulata e implementata a livello nazionale e che veda le città nel duplice ruolo di policy takers e policy makers, in una relazione virtuosa di governance multilivello. È quanto avviene in diversi paesi europei nei quali ormai consolidati sono i corsi di azione pubblica intrapresi dai governi nazionali con lo scopo di affrontare direttamente e esplicitamente le sfide urbane della contemporaneità, a partire da quella relativa alla scarsità dei beni naturali, il suolo tra tutti.

Sulla base di questa comune consapevolezza, Cittalia e Italianieuropei hanno da tempo avviato percorsi di indagine e approfondimento sul tema delle politiche urbane, che hanno portato all’organizzazione di occasioni di riflessione seminariale. Questo volume è il frutto di due occasioni di incontro. La prima è il seminario organizzato da Italianieuropei, Centro per la Riforma dello Stato e Associazione Viviani sull’Economia delle Città il 15 Ottobre 2012 (i cui interventi sono raccolti nella prima parte di questo volume). In quell’occasione relatori provenienti dal mondo della ricerca, della politica e dell’economia si sono confrontati sui temi della rendita urbana e di modelli di sviluppo alternativi e sostenibili per le città italiane. La seconda occasione è il seminario “Oltre lo sprawl. Rendita, consumo di suolo e politiche urbane ai tempi della crisi”, che ha avuto luogo il 16 Ottobre 2012 in seno ai lavori della XXIX Assemblea del’ANCI. Lo scopo del seminario è stato quello di partire da studi e contributi esistenti o in corso di elaborazione per avanzare ipotesi circa la possibilità e le condizioni alle quali l’insieme delle definizioni fin qui elaborate per descrivere buone pratiche di sostenibilità urbana possano determinare un superamento di una fase sperimentale e simbolica per configurare una nuova generazione di politiche urbane. Per questo si è deciso di aprire un call for papers rivolto a giovani ricercatori – dottorandi, dottori di ricerca e post-doc al di sotto dei 35 anni di età – che sono stati invitati a sottoporre un elaborato che contribuisse al dibattito su rendita, sviluppo urbano e sostenibilità. Tre papers sono stati selezionati e sono stati oggetto di riflessione nel corso di una giornata seminariale, e sono pubblicati nella seconda parte del volume.

Questo volume raccoglie e sistematizza il risultato di questi percorsi, esaltandone i punti di approdo comuni: le città possono essere vettori fondamentali per il superamento di una grave fase di crisi economica e finanziaria e per l’attivazione di nuovi processi di sviluppo. E lo fa a partire dall’analisi della situazione di crisi che colpendo le reti dell’economia reale ne ha colpito le aree urbane in quanto nodi. È quanto emerge, tra gli altri, dal contenuto di Lorenzo Bellicini, che sottolinea come il PIL pro capite tra il 2000 e il 2012 sia diminuito del 4,4%, a fronte di un incremento esponenziale del valore dei derivati, arrivati a un ammontare pari a dieci volte quello del PIL mondiale. È in questo contesto che si pone la crescita ipertrofica della rendita, in quello che Tocci nel suo contributo definisce un intreccio perverso tra economia di carta e di mattone. I nodi di questo sistema sono venuti al pettine dal 2008 in poi, con il numero di crediti ammalorati (sofferenze e incagli) cresciuto del 112% (come sottolinea Cerami nel suo contributo).

Un processo che ha visto nella politica un attore non privo di colpe, talora perché inerte di fronte ai fenomeni di consumo di suolo, talora perché autore di provvedimenti che, lungi dal contrastarlo, lo hanno incentivato. Camagni fa riferimento in questo volume al caso della “perequazione sconfinata” e dell’attribuzione con un indice unico (mc/mq) di diritti edificatori in diverse parti della città.
L’indicazione forte che emerge dai diversi contributi di questo volume è quindi la seguente: l’Italia ha bisogno di una politica pubblica per le città. Molti progetti, magari innovativi ma privi di coordinamento, rischiano di ingenerare quello che Conti (citando Piero Fassino) definisce “rischio presepe”. Occorre invece il processo contrario: la sistematizzazione dei molti programmi esistenti e il coordinamento dei molti attori coinvolti, come sottolineano Allulli e Nicotra anche con riferimento al caso francese della Politique de la Ville.

Nell’ambito di un contesto organico di politiche per le città, le proposte operative che emergono dal volume sono molteplici e toccano le diverse dimensioni della questione urbana: politiche abitative, mobilità, ambiente, cura del territorio, sviluppo economico. Le città hanno nell’ultimo decennio elaborato diversi modelli e soluzioni finalizzate alla definizione di nuovi processi di sviluppo: città resilienti, transit oriented development, smart cities, eco-quartieri, autocostruzione, autorecupero. Arbizzani propone nel suo contributo un grande programma nazionale di manutenzione dell’esistente. Gabellini allude a uno sviluppo basato su un’agricoltura urbana sociale, biologica e multifunzionale. Nel contributo di Caudo si fa riferimento alla costituzione di un’agenzia nazionale che si occupi di rigenerazione urbana e che accompagni le città nei percorsi di trasformazione del costruito e/o di valorizzazione immobiliare del patrimonio pubblico.

Stanghellini pone il tema di Una fiscalità immobiliare funzionale alle politiche urbane. Si tratta di un insieme di interventi possibili solo se adottati in un approccio integrato e place based, come ricorda Viviani. Direzione nella quale muovono i casi e i progetti riportati nei tre papers redatti da giovani ricercatrici e pubblicati in questo volume. Amenta prende le mosse da un’idea di urbanistica basata sul riciclo e riuso e riuso per progettare la riqualificazione del waterfront di Castellamare di Stabia. Tizzoni prende in esame le politiche per la mobilità delle aree rurbanizzate del Trentino Alto Adige, basate sui principi del Transit Oriented Developement (TOD). Cattivelli, infine, offre un elemento di comparazione internazionale presentando il caso della pianificazione delle aree metropolitane in Danimarca e nei Paesi Bassi. Il filo conduttore dei diversi contributi risiede nell’individuazione di nuove politiche finalizzate a una pianificazione integrata di un territorio più ampio di quello cui ha guardato fin qui la pianificazione urbanistica tradizionale.

Sia pur tardivamente, la consapevolezza del fabbisogno di una politica nazionale per le città si è andata affermando in Italia nel corso dell’ultimo biennio. Stanno a segnalarlo alcune iniziative inedite in questo campo. Tra tutte, segnaliamo la costituzione del Comitato interparlamentare per le politiche urbane e, sulla base della legge 134/212, del Comitato interministeriale delle politiche urbane. È in corso di definizione un’Agenda Urbana, come segnala in questo volume Vitali, così come chiede l’Unione europea per il prossimo ciclo di programmazione dei fondi strutturali 2014-2020. Un significativo avanzamento è rappresentato dal documento “Metodi e Contenuti sulle Priorità in tema di Agenda Urbana”, recentemente redatto dal CIPU. In esso si parla di “costruzione dal basso” delle “forme di governo della nuova dimensione della città contemporanea” da realizzarsi “all’interno di una visione strategica di sviluppo territoriale (…) all’interno degli spazi nazionali”. Una visione ambiziosa che guarda a un policy change che ponga fine a due decenni di frammentazione nelle politiche urbane. È noto come il cambiamento nelle politiche pubbliche sia una sfida di difficile realizzazione.

Tuttavia, come evidenzia Morassut nel suo contributo, ci sono oggi le condizioni e lo spazio per una politica riformista in materia. Esiste tuttavia anche il rischio rilevante che entro un quadro prolungato di incertezza politica la questione urbana non trovi nell’agenda della politica nazionale il posto che le spetta. Questo volume vuole essere un contributo nella direzione della prosecuzione di un processo di formulazione dell’Agenda urbana, al quale speriamo e crediamo possa offrire un apporto di idee e proposte”.